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既要制度先行 也需市場跟進


浦東開發開放是改革開放歷程中的重大事件,是上海引領服務國家發展戰略的基礎。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在擴大對外開放、提高外資準入方面提出了新要求。作為改革開放排頭兵、創新發展先行者,上海要進一步擔負社會主義市場經濟接軌國際通行規則、對標國際最高標準的重任。對照新要求,回顧浦東開發開放過程中與國際接軌的諸多“第一”和歷史經驗,對上海建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市有著重要借鑒意義。

  引領國內外市場體制接軌

  浦東開發開放之始,我國的經濟體制改革還處于反復調整的時期,國內經濟與國外經濟從市場層級到制度規范都有很大不同。經濟體制的突破并非易事,對外開放則是歷史趨勢。建立和維護市場規則的運行、完善市場體系,是工業重鎮上海與國際市場接軌的核心環節。

  改革開放既需要制度先行,也需要跟進市場。浦東要打造成經濟全球化條件下國際生產要素全球流動的“中轉站”“集敢地”“加工地”和“創新地”,需要全面運用市場經濟規則、制定市場經濟法制、按照市場經濟性質的國際慣例辦事。浦東的對外開放堅持高起點的規劃先行,采取國際招標或國際咨詢等方式,使區域的社會和經濟發展規劃、城市形態、交通、基礎設施和生態環境規劃配套完善,體現國際化特征。同時,堅持法制先行。市人大、市政府在浦東新區先后頒布了20多項有關外商投資的法律和法規,保證了對外市場經濟的有章有序運行。

  在此基礎上,浦東致力于建立與國際市場相銜接的市場體系,率先實現土地、資金、技術、勞動力等要素的市場化。同時,通過國有企業改革、企業上市和投融資改革,構建從現貨到期貨、從消費資料到生產資料、從實物商品到金融商品以及人力資源在內的多層次市場體系。

  為進一步提升浦東市場經濟的層級,上海啟動要素市場東遷的計劃。至1998年,浦東集聚了證券交易、產權交易、糧油商品交易、食糖商品交易、房地產交易、人才市場等10個國家級和市級要素市場。2000年,上海鉆石交易所在浦東成立。2006年,我國首家金融衍生品交易所——中國金融期貨交易所正式掛牌。隨著浦東的發展,上海證券市場和上海期貨市場成為中國不可缺少的同類市場,上海聯合產權交易所也成為全國交易額最大的產權交易機構。

  通過功能性政策的先行先試,浦東率先向國際、國內開放了金融市場、貿易市場、商業市場、房地產市場、人才和勞動力市場,提高了社會資源的市場化配置程度,擴大了上海的對外開放度和市場準入度,成為國際、國內兩個市場的連接點。

  浦東開放經濟的運作方式取得了巨大的成就和引領作用。1990年9月,國務院批復《中華人民共和國海關進出上海外高橋保稅區貨物、運輸工具和個人攜帶物品的管理辦法》,這是我國保稅區的第一個海關管理辦法。1993年4月18日,外高橋保稅區封關運營,成為我國第一個正式設立、規劃面積最大、發展速度最快、功能發展最成熟的保稅區。1995年4月,上海浦東海關和外高橋保稅區海關正式開關。

  2001年12月11日,我國正式加入世界貿易組織,成為第143個成員。加入WTO后,中國的對外開放逐步轉變為市場主導型的、體制性的對外開放。浦東緊抓WTO的機遇和挑戰,逐步建立與WTO規則等國際慣例接軌的新政策體系,以實現從支持性、優惠性政策為主向制度性、功能性政策為主的轉變。

  同時,以陸家嘴金融貿易區和外高橋保稅區為主要載體,將對外開放的重點從一般生產加工領域擴大到服務貿易領域。2002年,上海零售市場規模突破250億美元,首次達到世界公認的國際貿易中心城市基本水準。

  2013年9月29日,中國(上海)自由貿易試驗區正式成立,面積28.78平方公里,涵蓋外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域。2013年12月,上海自貿試驗區啟動跨境貿易電子商務試點平臺。2014年9月,長三角區域第一家國家級版權貿易基地落戶上海自貿試驗區。

  2017年,上海響應中央要求,提出要持續用力深化以負面清單為核心的投資管理制度改革,用負面清單這個國際通行“語言”來體現中國的開放度、開放水平和開放信心。新時代,上海必須做到公開、透明、高效,真正建立健全公平競爭、一視同仁的市場環境。同時,持續深化符合高標準貿易便利化規則的貿易監管制度創新,推進國際貿易單一窗口建設,形成法治化、國際化、便利化的營商環境。

  引領產業升級與市場開放

  浦東的產業開發是高起點、面向經濟全球化和適應上海城市發展戰略、國家改革開放戰略的開發。中央宣布浦東開發前后曾有爭論,焦點在于是把浦東建成新的工業基地,還是發展成為新的金融貿易中心。

  上海市委、市政府多次研究討論,認定城市功能單一不可取,浦東要建設成既有發達的金融貿易產業,又有先進制造業的多功能綜合經濟中心。在這一開發理念的指導下,浦東在產業布局上形成了高科技產業、支柱產業、都市重工業和現代農業以及高層次、高增值的服務業為主體的產業體系,初步形成世界級先進制造業、現代服務業和創新創意產業的高地。

  事實上,早在1990年9月,上海市政府就批準了《上海浦東新區產業導向和投資指南》,鼓勵在浦東的相關投資。其中,鼓勵投資的產業包括能源交通產業、城市基礎設施以及擴大出口和替代進口的工業或農業項目,包括通信設備、電子工業、精密儀器儀表、機械、醫藥、化工、以出口為主的輕紡工業、材料、生物技術等。

  在浦東建立開發公司,是上海建立市場化產業導向的創新模式。1990年9月11日,陸家嘴、外高橋、金橋3家開發公司率先成立,分別為發展金融、貿易、商業的第三產業區,重點發展轉口貿易、保稅倉儲、分撥配銷、加工貿易和服務貿易的綜合性自由貿易區,以及著重發展資本和技術密集型出口的出口加工區。1992年7月28日,張江高科技園區開發公司成立,重點發展電子信息、生物醫藥、新材料和環保產業。

  隨著浦東產業新布局的推進,上海產業結構隨著對外開放發生了顯著變化。以引進外資的產業投向和比重為例,外資投向從以制造業為主轉向制造業及其相關服務業并重,產業發展加快由勞動—技術密集型向資本—技術密集型的升級。同時,知識—資本密集型的高技術產業也獲得相應發展,電子信息、現代生物和醫藥、新材料等高新技術產業吸收外資顯現潛力。外資項目規模的不斷趨大和高密集度,推動了跨國公司投資向高新技術產業和相關服務業轉向進程,投資方式也由著力“控股”發展到“獨資”,外商控股和獨資比例上升。

  進入21世紀以后,浦東各個開發小區產業繼續圍繞對外開放和國際化的發展目標,產業聚集和升級導向更為明確,成為政府引導市場的重要機制:

  陸家嘴金融貿易區主要突出金融貿易功能,成為上海建設國際金融中心、國際貿易中心的重要載體。特別是,在國內率先擴大金融保險、信息咨詢、會展旅游等領域的對外開放,著重引進跨國公司地區總部、研發中心、外資金融機構、專業服務中介等,并將先行先試離岸金融業務。

  外高橋保稅區是全國啟動最早的集國際貿易、保稅交易、現代物流和出口加工等功能于一體的保稅區,積極探索“境內關外”的監管方式和“區港聯動”的新體制。當前,正在按自由港的功能和模式,進一步開展國際租賃、國際航運、現代物流、國際法律服務和國際商品展示等服務貿易領域的開放。

  浦東、南匯兩區合并后,浦東提出“7+1”的產業空間布局,在產業能級上包括現代服務業和先進制造業,在發展動力上包括科技驅動和創新驅動,更加突出區域核心競爭力。圍繞戰略性新興產業,各個開發區分別調整了模式。金橋出口加工區是上海重要的先進制造業基地和生產性服務業集聚區,目前已形成三大產業集群:通信與網絡產品研發、制造集群,集成電路設計、制造、封裝測試集群,網絡文化應用集群。張江高科技開發區則形成了科技創新區、國家軟件園、國家生物醫藥基地、國家信息產業基地齊頭并進的新格局,成為上海發展高新技術產業的重要載體。

  這些更加科學的產業空間布局,為“二次創業”條件下浦東進一步開發開放創造了更加優越的前提和條件。

  引領國有經濟面向世界

  浦東對外開放本質上是為了發展社會主義生產力。國有資產是我國社會主義生產力鞏固和發展的重要物質基礎。浦東在引進外商、外資的同時,著力提高國內企業勞動生產率、增強國際競爭能力。這是上海引領改革開放的一個標志成果。

  根據黨的十四屆三中全會精神,圍繞“國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”的原則,浦東結合實際進行了國有資產管理體制的多神探索和實踐。1993年5月,成立浦東新區國有資產投資管理公司,受委托管理區屬340戶國有企業的產權。

  1994年,浦東提出產業管理、行業管理、政府管理、社會管理、產品標準要全面與國際標準接軌。1995年5月,江澤民同志在考察外高橋、金橋和陸家嘴等處時指出,上海要率先建立現代企業制度,大膽試驗,勇于探索,先走一步,創造經驗。1996年9月,浦東新區國有資產管理委員會及其常設辦事機構掛牌成立,逐步形成了國有資產管理委員會——各類國有資產經營公司——全資、控股、參股企業(包括參股的中外合資企業、內聯企業)“三層次”的國有資產管理新模式。

  20世紀90年代,為了適應對外開放,浦東致力于建立符合國際規范的國有企業制度。首先,浦東根據國際交換和競爭的要求,加快健全企業經營機制,核心在于促使企業真正成為獨立的市場主體;其次,鼓勵、引導企業學習國外先進的企業管理方法,加強在資源、資金、技術、人才、信息等方面活動的國際化程度;再次,改善外向型企業的規模和結構,適應生產力發展和國際競爭的要求。特別是,浦東注意發揮上海這個中心城市和進出口口岸的樞紐作用,加快橫向經濟聯合,吸引內地企業尤其是長三角企業參加出口聯合體和企業集團,進一步增強國際競爭力。

  在此過程中,浦東鼓勵外商投資企業與中方企業尤其是國有企業合資,把提高本地企業引進、吸收和消化先進技術作為政策目標重點。1991年5月,中美合資上海杜邦農化有限公司在浦東奠基,成為浦東開發開放后成立的第一家大型合資企業。1992年,中國與比利時合資的上海貝爾電話設備制造有限公司在浦東的電話設備新廠奠基。這是一家國務院國有資產監督管理委員會的直屬企業。2002年,上海貝爾阿爾卡特股份有限公司成立,成功完成轉股改制,成為中國第一家外商投資股份制公司。

  1997年3月,中美合資上海通用汽車有限公司和泛亞汽車技術中心有限公司合資合同簽署。由上海汽車工業(集團)總公司和世界最大的汽車公司——美國通用汽車公司在浦東合資組建的兩大企業,總投資達15.7億美元,投資雙方各占50%股份,是迄今為止國內最大的中美合資項目。2002年,上海通用汽車有限公司為中國打造的新車——別克“君威”面世。

  據統計,20世紀90年代末,浦東企業中約55%的技術和產品屬于90年代初、中期國際先進水平。許多生產技術甚至從外方母公司同步引進,如索尼公司投入的“柵網技術”、羅斯蒙特公司投入的質量流量計、夏普公司投入的液晶技術等。美國通用汽車公司與我方合資的項目還采用尚未在美國本土上市的97型別克高檔轎車先進技術,并同步建立了研究開發中心。

  大規模、高質量的外資投入,促進了國有經濟的改制、改組和改造。特別是,投資1000萬美元以上的制造業大項目中,76%是同上海國有大中型企業“強強聯合”的嫁接項目。

  國有企業也沿著上海城市發展的方向迅速發展。比如,1992年7月,中國華源集團在浦東注冊成立。它本為原紡織工業部、對外經貿部和交通銀行總行共同創辦的大型綜合性集團公司。為參與浦東開發開放,華源集團從貿易起步,努力構造外向型發展的框架,實現了超常規、跳躍式發展。1994年,其創辦的第一家行業性高新技術開發區——中國紡織科技產業城,被列入國家高新技術產業開發區行列。

  與此同時,承擔浦東開發的四大開發公司也逐步完善現代企業制度和現代產權制度,向股份制、集團化和市場化的方向發展,在運營層面形成國有資本、民營資本和外商資本混合的多元資本結構。

  正是在不斷擴大對外開放的過程中,國有企業通過重組、整合、減資等形式適應市場經濟規律,改變了過去依賴政府的開發指令從事經濟活動的狀況,逐步成為適應市場競爭需要的低成本、優質量的市場主體。作為改革的先行、先試地,浦東引領國有經濟改革、面向世界經濟新形勢,始終走在全國前列。

總之,借助兩種資源、兩個市場的高度結合,浦東開發開放提高了國有經濟的層級和競爭力,社會主義市場經濟得到鞏固、完善和發展。到2020年,浦東將率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系,將極大推動中國市場主體走出去,進而服務國家“一帶一路”建設。

作者:上海市政府參事、研究員 石良平, 上海社會科學院經濟研究所助理研究員

(來源:解放日報

責任編輯:賈瑩瑩

 

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