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美國數據開放七年的經驗與啟示


當今社會,信息資源日益成為重要生產要素和社會財富。大數據時代,將政府部門數據通過互聯網向社會開放,充分釋放其蘊含的經濟社會價值,已越來越受到世界各國的重視。根據開放知識基金會統計,到2015年底,已有122個國家和地區不同程度地開放了政府數據。其中,美國是政府數據開放的先行者和受益者。
  數據開放:道阻且長
  2015年美國數據開放學會(U.S.Open Data Institute)對全美50個州的政府數據開放情況進行了普查,并于2016年3月發布了評估報告,認為當前數據開放存在三大問題。
  一是開放意識不足,缺乏內在動力。聯邦政府在數據開放初期,通過自上而下的行政力量,推動實施數據開放計劃。但美國數據開放學會認為政府工作人員多數以完成任務的心態進行開放工作,對數據開放有助于改善服務能力、提升治理水平的認識不足,甚至認為數據開放與自身工作關系不緊,缺失主動作為的干勁和動力。
  二是政策落實不力,阻礙可持續發展。一方面,數據開放工作職責不明確,部分人員不愿承擔開放風險,存在為了規避風險而選擇不開放以及數據地方保護主義等現象。另一方面,數據開放工作缺乏長期持續計劃,在一些地方政府或部門,一旦發生人事變動,就容易出現數據開放工作停滯的現象。
  三是開放標準不細,給實際應用帶來不便。目前美國數據開放的標準架構仍然缺失,給數據開發利用帶了較大障礙。以道路數據為例,相同的道路在不同的地方管轄區所體現的數據格式不同,給再利用帶來巨大額外工作量。美國總統奧巴馬日前發起一項警察數據創新項目,旨在利用開放數據創新技術工具構建安全可信的社區環境,其中最主要的工作之一就是“抓緊開發制定警察數據標準”。
  但是,聯邦政府仍然在資金上積極支持政府數據開放。2016年2月,數字政府軟件提供商Socrata公司針對政府對數據開放的態度和計劃開展調查,結果顯示在美國506名參與調查的政府工作人員中,3/4的受訪者表示會在未來半年內繼續保持或增加對數據開放工作的資金投入;尤其是在聯邦政府層面,數據開放將繼續獲得政府的積極支持。
  美國政府數據開放經歷“三步走”
  美國政府數據開放以2009年奧巴馬政府發布《透明開放政府備忘錄》為標志。7年來,美國政府數據開放持續深入,總體上經歷了3個階段。
  第一階段:政策提出和推進階段(2009~2010年),重點是建章立制,開展技術手段建設。2009年1月,美國聯邦政府發布《透明開放政府備忘錄》,提出建立透明、開放、合作政府。5月,聯邦首席信息官(CIO)委員會開發的政府數據開放網站Data.gov上線,白宮管理與預算辦公室要求各部門在60天內公布開放政府計劃,并把首批開放數據上傳到Data.gov網站上。12月,美國總統辦公室、管理與預算辦公室聯合發布《開放政府指令》,要求聯邦政府各部門在45天內,在Data.gov網站上至少再開放3項高價值數據。2010年7月,管理與預算辦公室發布《開放政府計劃》,進一步推動各部門形成階段性開放數據計劃。
  第二階段:政策健全和完善階段(2011~2013年),重點是規范開放,完善推進機制。2011年8月Data.gov網站進行了改版,具備高級搜索、用戶交流和API調用等新功能。這一時期,還先后發布了《數字政府:建設21世紀更好服務美國人民的信息平臺》、《開放數據政策——將信息作為資產進行管理》以及《實現政府信息公開化和機器可讀取化總統行政命令》等一系列文件,進一步完善美國政府數據開放的推進體系、管理框架和開放利用標準,提升了數據資源的開放性和互操作性。
  第三階段:開放總結和再推進階段(2014年至今),重點是總結經驗,尋求深化開放對策。2014年,白宮發布《抓住機遇、守護價值白皮書》,總結美國大數據中的隱私保護政策和立法,夯實數據開放的安全圍欄。2015年以來,多方論壇和峰會成為各行業逐步推動各領域數據開放的主要手段。2015年10月,美國住房和城市發展部圍繞政府開放數據在社區服務方面的最佳實踐和未來展望,舉辦了開放政府和技術博覽會。2016年,聯邦政府舉行開放數據圓桌會議,對聯邦政府部門數據開放進行全面總結。
  在聯邦政府大力推動下,7年來在Data.gov開放的數據集由最初的47個增加至18.3萬個,超過其他國家和地區數據開放量的總和,覆蓋部門擴大至57個。數據開放成效不斷顯現,基于房地產、氣候、農業等重點領域的開放數據,已涌現出一大批數據驅動服務企業。如房地產公司Zillow利用政府開放的房屋數據,開發在線房產估值和交易服務,公司員工僅560人,市值超過55億元人民幣;再如意外天氣保險公司Climate Corporation依托政府開放的60年農作物收成數據、超過100萬個氣象監測站的氣象數據以及14TB的土壤質量數據進行深度分析,面向農民提供完備意外天氣保險服務,于2013年被跨國農業生物技術公司孟山都(Monsanto)以11億美元收購。數據“紅利”正成為促進美國經濟增長和帶動經濟社會創新發展的新動力。
  我國公共信息資源開放進展如何?
  黨中央、國務院高度重視數據資源開放工作。十八屆五中全會提出要“實施國家大數據戰略,推進數據資源開放共享”;《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號)把“加快政府數據開放共享、推動資源整合、提升治理能力”列為重點任務;今年2月,中辦、國辦印發《關于全面推進政務公開工作》,再度將“推進政府數據開放”列為重點任務,鼓勵社會力量充分開發利用政府數據資源。李克強總理指出,目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里,“深藏閨中”是極大的浪費,同時強調除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私的數據以外,都應向社會開放,使之轉化為社會財富。
  全國來看,我國各地、各部門正積極探索推進政府數據資源開放。2012年以來,上海、北京、無錫、武漢、青島、浙江等多地先后建設運行數據資源開放網站,集中開放了幾千個數據集,推動政府數據資源的社會化開發利用;廣東、貴州、重慶、天津等多個省市也相繼制定發展規劃,推動政府數據資源開放。國家氣象局、國家林業局、國家統計局等部門也在不斷探索開放高價值數據。
  如何借鑒“他山之石”?
  當前,我國公共信息資源開放尚處于起步階段,主要面臨著各地認識不一、統籌推進不足、數據資源的社會化再利用效果不明顯等問題。針對國內問題,借鑒美國經驗,有序推進數據開放走深走遠,應著重推進以下3項舉措。
  一是建立數據制度保障體系。加快制定和出臺我國公共信息資源開放相關法規,使開放工作有規可循、有法可依。完善數據開放管理制度,明確政府數據開放原則、邊界,建立協調、監查、保障、績效評估等制度,切實保障數據開放執行力度。同時,制定數據開放安全審查標準,維護國家安全、商業秘密和個人隱私。
  二是建立統一數據開放平臺。充分利用現有政務數據中心資源,建設我國統一的國家數據開放門戶網站,明確“中央-省-地市”數據開放網站物理架構和邏輯架構。明確開放網站平臺技術規范和功能要求。制定網站數據開放目錄編制指南,明確各級政府機構的工作要求。制定網站開放平臺的運營管理和安全保障制度,提升系統安全和數據安全能力。
  三是加快制定開放標準。加強數據開放標準體系建設,提升開放數據的標準化程度,重視開放數據的機器可讀性、互操作性,結合各領域數據應用特點規范開放格式,降低企業后續開發成本。對于信息化程度較低的地區或部門,加大國家資金支持力度,加快原有公共信息資源的數字化轉換進程,豐富數據資源來源。

(來源:學習時報)

責任編輯:韓旭

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